+7 (909) 939-24-04, +7 (915) 237-07-84
 
E-mail: vial.konsulting@yandex.ru
Полезное

Помните!

Своевременность обращения к профессиональному, квалифицированному юристу уже является залогом возможного положительного результата! 

Не затягивайте, если у Вас возникли те или иные юридические вопросы! Чем быстрее Вы прибегните к квалифицированной юридической помощи, получите своевременную юридическую консультацию, тем проще будет оказать Вам помощь!

Наши юристы помогут разобраться в любой, даже самой, на первый взгляд, сложной юридической ситуации, в тонкостях любого, пусть даже самого сложного юридического вопроса! Помогут принять правильное правовое, законное решение в любом юридическом вопросе!

Сотрудничающие с компанией адвокаты всегда смогут прийти на помощь в случае, если возник вопрос о возбуждении уголовного дела, проведении доследственной проверки, если Вы оказались потерпевшим по уголовному делу!

Мы готовы предложить Вам самый широкий спектр юридических услуг: от разовой юридической консультации, в ходе которой без значительных материальных затрат Вы сможете правильно оценить ситуацию, перспективу ее развития, до полного ведения Ваших дел в суде!

Также мы готовы предложить Вам полное юридическое обслуживание по всем правовым вопросам!

Обратившись в ОП "ВИАЛ-КОНСАЛТИНГ", Вы сможете получить защиту своих интересов коллективом высококлассных юристов и сотрудничающих с компанией адвокатов! Коллективная защита в команде профессионалов всегда дает больше результатов, чем если даже Ваши интересы представляет очень квалифицированный юрист единолично!

 

Рейтинг@Mail.ru

 

Поиск по сайту

Понятие и классификация публичных мероприятий. Основы охраны общественного порядка при их проведении

Понятие и классификация публичных мероприятий.
Основы охраны общественного порядка при их проведении

Вызвавшие большой общественный резонанс события на улицах и площадях ряда крупнейших городов нашей страны в первой половине 2007 г. с особой силой высветили системную проблему реализации на практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это предусмотрено статьей 31 Конституции Российской Федерации. Вопреки широко распространенному мнению эта проблема, как представляется, не имеет четко сфокусированной политической модальности.
Под «неправомерное воздействие» сотрудников милиции, стремящихся не допустить проведения публичного мероприятия, попадают порой не только радикальные оппозиционеры, но, к примеру, и пенсионеры, выступающие против так называемой «монетизации» льгот, и футбольные болельщики, и просто случайные прохожие.
По сообщениям средств массовой информации инцидент такого рода произошел, в частности, и в подмосковном городе Химки, где 22 апреля 2007 г. сотрудники ОМОНа весьма жестко (если не сказать жестоко) обошлись с участниками митинга против демонтажа памятника героям Великой Отечественной войны и эксгумации их могил по распоряжению местных властей.
Дежурно отрицая факты неадекватного применения силы, представители МВД России и других органов власти обычно объясняют подобные действия необходимостью пресечения неких «несанкционированных» или «несогласованных» манифестаций. Такая позиция в лучшем случае указывает на весьма субъективное понимание должностными лицами положений ст. 31 Конституции Российской Федерации, а также Федерального закона РФ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» .
Но прежде чем продолжить обсуждение данной проблемы, требующей самого пристального внимания, позволим себе обратиться к истории, так как нам представляется это целесообразным и важным. Итак, если говорить о праве граждан как о таковом на проведение публичных мероприятий, нужно отметить, что впервые механизмы реализации данного права были закреплены в Именном высочайшем Указе Правительствующему сенату 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлениях о собраниях» , Именном высочайшем Указе Правительствующему сенату от 4 марта 1906 г. «О временных правилах и собраниях» , постановлении временного Правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» .
Так, в Конституции (основной закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. говорилось о том, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний РСФСР, признавая право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п., предоставляются в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением (п. 15). Конституция РСФСР, утвержденная постановлением XII Всероссийского съезда советов от 11 мая 1925 г., также установила: в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний РСФСР, признавая право граждан Советской Республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п., предоставить в распоряжение рабочего класса и крестьянства все пригодные для устройства народных собраний помещения (п. 6).
Конституция (основной закон) СССР от 5 декабря 1936 г. в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя гарантировала гражданам свободу собраний и митингов; свободу уличных шествий и демонстраций (ст. 125).
Конституция (основной закон) СССР от 7 октября 1977 г. в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантировала свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Осуществление этих политических свобод обеспечивалось предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (ст. 50).
Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г., которая в начале 90-х годов XX в. трансформировалась в Конституцию Российской Федерации, определяла, что граждане Российской Федерации вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей (ст. 49).
В связи с вышеизложенным нужно отметить, что проблемы, касающиеся организации и проведения публичных мероприятий, нашли свое отражение в трудах ученых конца XIX в. начала XX в. В частности, к данной проблематике обращались такие ученые, как В.Ф. Дерюжинский, И.Т. Тарасов, В.В. Ивановский и др. Они исследовали специфику публичных мероприятий, при этом нередко обращались к опыту Западной Европы, поскольку законодательство Российской империи в этом вопросе существенно отставало.
И.И. Ивановский детально изучил особенности административно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий в зарубежных государствах, на основании чего ввел в оборот такой термин как «полиция собраний» .
Многие идеи и положения ученых-административистов Российской империи остались не востребованными и не получили своей дальнейшей теоретической оценки.
Целью публичных мероприятий является доведение до сведения органов государственной власти и всего общества в целом коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических сил. Проведение гражданами собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является важным демократическим завоеванием.
Право граждан на проведение публичных мероприятий относится к числу неотъемлемых и основополагающих функциональных элементов демократического общества . По мнению британского ученого-административиста А.В. Дайси «право собираться есть не что иное, как результат взгляда судов на индивидуальную свободу личности и индивидуальную свободу слова» .
На протяжении всей истории развития советского конституционного законодательства и до настоящего момента право на свободу собраний, митингов, шествий и демонстраций (1905 г.) обрело свою общественно-политическую самодостаточность, продолжая и далее эволюционировать.
Справедливости ради нужно заметить, что «двигателем» эволюции этого права являются все те же так называемые публичные мероприятия: собрания митинги, шествия, так как в ходе данных публичных мероприятий осуществляется защита гражданами своих субъективных прав.
Посредством публичных мероприятий граждане могут привлечь внимание органов власти к важнейшим социальным проблемам. Кроме того, публичные мероприятия служат средством реализации и удовлетворения гражданами не только их социально-политических, но и культурных прав. Через свободу манифестаций осуществляется связь между гражданином и государством - это форма непосредственной демократии, при помощи манифестаций осуществляется и поддержка гражданами действий государственных и общественных органов и организаций, а также отдельных политических деятелей и должностных лиц .
В этой связи обеспечение права на мирные собрания митинги, шествия, демонстрации и пикетирования следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства.
Как уже отмечалось, демонстрации, митинги, шествия, пикетирования и другие публичные мероприятия играют важную роль в деле построения гражданского общества и правового государства, тем не менее, данные мероприятия проводятся в режиме, определенном законом.
Согласно Конституции России (ст. 55), а также действующему законодательству право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено законом, так как, на наш взгляд, реальной угрозой стабильности демократического государства и всего общества является злоупотребление свободой мирных собраний и, в частности, использование ее для выдвижения антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования общественных беспорядков и иного посягательства на права и интересы граждан .
Государство вынуждено принять соответствующие меры, чтобы оградить себя и своих граждан от этой опасности.
В связи с этим необходимо отметить федеральные конституционные законы, запрещающие или ограничивающие проведение собраний, митингов и иных массовых мероприятий.
В частности, согласно Федеральному конституционному закону РФ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 11 данного закона).
В соответствии с Федеральным конституционным законом РФ от 30 января 2002 г. «О военном положении» на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иные массовые мероприятия (ст. 7 данного закона).
Публичные мероприятия в России представляют собой сложные и очень значимые социальные явления. Тем не менее, мы обращаем ваше внимание на то, что все еще отсутствуют общепризнанное определение понятия «публичные мероприятия» и единая классификация таковых, поскольку они далеко не однородны.
Надо сказать, что определения понятий «собрание», «митинг», «демонстрация», «шествие» и «пикетирование», данные в Законе РФ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г., практически не расходятся с определениями понятий ученых-исследователей, например:
- собрание - это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.
Д.В. Шутько, Л.Л. Попов дают следующее понятие собранию: совместное присутствие граждан в заранее определенном месте, в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо вопросов;
- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.
Характеризуя публичные мероприятия, В.Ф. Дерюжинский говорит о том, что «митинги являются, прежде всего, выразителями нужд и интересов народа, который посредством их заявляет о том, что в данное время его тяготит, беспокоит или волнует» .
По мнению Д.В. Шутько митинг - это форма организованного выражения общественного мнения, массовой поддержки резолюций, требований и других обращений граждан, проводимая в заранее определенном месте .
А Л.А. Нудненко в своей статье отмечает, что митинг - массовое собрание граждан для публичного выражения отношения к решениям и действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни путем массовой поддержки резолюции ;
- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.
Д.В. Шутько говорит о том, что демонстрация - форма организованного выражения не только коллективного, но и индивидуального мнения по любому вопросу общественной и государственной жизни, а Л.А. Нудненко считает, что демонстрация - публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных наглядных средств;
- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Ю.И. Скуратов и В.В. Гущин придерживаются мнения, что шествия отличаются от толпы организованностью, следовательно, уличное шествие - это «движение по определенному маршруту, который заранее сообщается органу охраны порядка» ;
- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Л.Л. Попов дает лаконичную формулировку исследуемого понятия: пикетирование - наглядная демонстрация группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления . Л.А. Нудненко, исследуя природу публичных мероприятий, также отмечает, что пикетирование - это наглядная демонстрация гражданином или группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления. Пикетирование может осуществляться посредством демонстрации лозунгов, плакатов, иных предметов, иллюстрирующих идеи и взгляды .
Известно, что понятие и термин (терминологическое сло¬восочетание) «публичное мероприятие» произошли от слов «массовое действо» - т.е. публичное массовое зрелище, в котором участвуют большие массы народа (исполнители и зрители) .
К данному понятию близко примыкает понятие «манифестация» - обнаружение, проявление, изъявление чего-либо, например, патриотических чувств; публично-массовые выступления, шествия .
После событий октября 1917 г. возникли новые формы народного празднества, которые приобрели новое качество: публичные театрализованные шествия, представления на улицах и площадях и т.п.
Они проходили во многих городах и собирали под открытым небом десятки тысяч участников и зрителей. Не случайно эти мероприятия вызывали огромный интерес не только в нашей стране, но и за рубежом. В этой связи представляется необходимым определить, что именно понимается под понятием публичного мероприятия в науке.
Как отмечает В.В. Ларин, публичное мероприятие – это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, совершающееся в интересах трудящихся с целью удовлетворе¬ния их политических, духовных, физических и других потребностей, являющееся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива, общества в целом .
На наш взгляд, В.В. Ларин верно определил границы этого социального явления, позволяющие отличить его от других явлений, предложив основные признаки публичного мероприятия: наличие больших масс людей; орга¬низованность действия (действий); наличие цели (целей). Нам представляется, к данным признакам следует также присоединить такой признак как публичность.
В.Ф. Дерюжинский отмечал, что публичное собрание - собрание, доступное неопределенному числу лиц, или хотя бы определенному числу лиц, но лично не заинтересованных устроителем собрания. Собрания же, в которых участвуют одни члены законно существующего общества или союза, и посторонние лица не присутствуют, он относит к публичным .
Следовательно, опираясь на вышеизложенное, считаем необходимым обратить внимание на то, что массовое мероприятие будет всегда являться публичным.
Н.В. Караханов публичное мероприятие определяет как организованную, санкционированную или несанкционированную форму активных действий больших масс людей (групп), которые нацелены на выражение воли, защиту своих прав и свобод, законных интересов, на удовлетворение потребностей в экономической, политической, социально-культурной и других материальных и духовных сферах .
Д.К. Нечевин говорит о том, что публичное мероприятие представляет собой организованную форму активных действий большого числа граждан, осуществляемых в общественных местах, в целях выражения коллективного мнения по различным вопросам общественной жизни, духовного и эмоционального удовлетворения .
В приведенных определениях внимание акцентировано на организационно-правовых аспектах публичных мероприятий. Данные определения содержат прямое указание на обязательную организацию или санкционирование проведения активных действий компетентными государственными органами или общественными организациями. А.М. Алоян и В.И. Эглит указывают и на то обстоятельство, что в некоторых случаях целенаправленные и правомерные действия больших групп людей осуществляются на основании обычаев - в первую очередь это религиозные праздники, в которых в силу различных причин принимают участие и лица, далекие от религии. Однако и здесь также не в полной мере выявлены сущность и содержание этого сложного и многоаспектного социального явления.
Н.В. Коптев отмечает, что публичное мероприятие - это организованная санкционированная или несанкционированная форма активных публичных действий больших масс (групп) людей в общественных местах в целях выражения их воли, защиты своих прав, свобод, законных интересов удовлетворения потребностей в экономической, политической социально-культурной других материальных и духовных сферах .
Данное определение содержит отмеченные выше основные признаки публичного мероприятия, но главное здесь заключается в том, что действия масс или групп преломляются, прежде всего, через кате¬горию публичности, социальной активности, под которой понимается деятельное отношение людей к жизни общества, в котором они выступают как субъекты и носители социально значимых норм, идеалов, интересов и других человеческих ценностей.
В целях более глубокого исследования сущности, понятия и содержания публичных мероприятий необходимо произвести их классификацию по различным основаниям. Классификация есть расположение изучаемых явлений на основании существенных признаков сходства и различия, «согласно внутренне присущей им последовательности» .
В нашем случае - это публичные мероприятия, которые весьма многочисленны и разнообразны. Отнесение их к той или иной группе помогает правильно понять социальное назначение и место каждого из них в классификационной системе. Наличие достаточно полной классификации публичных мероприятий имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, в том числе для дальнейшего совершенствования работы государственных органов, в частности, органов внутренних дел по обеспечению законности и общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Достаточно продуктивной является точка зрения В.Т. Ковалева относительно разграничения публичных мероприятий. По его мнению основным критерием, позволяющим провести такое разграничение, является функция, свойственная каждой разновидности публичных мероприятий .
Изучение специальной литературы и нормативных актов показало, что публичные мероприятия классифицируются преимущественно крупными блоками - в общественно-политические, культурно-массовые и др., и только в отдельных работах предпринимается попытка раскрыть содержание этих блоков . Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации публичных мероприятий позволяет сделать определенные выводы.
Основная сложность классификации публичных мероприятий состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. Необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга; если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого крайне важно, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение. Классификация публичных мероприятий отчасти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала.
Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации публичных мероприятий, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу публичных мероприятий.
По О.Э. Лейсту «классификация - способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения» . В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка при проведении того или иного публичного мероприятия.
В зависимости от характера собраний публичные мероприятия подразделяются на толпу - случайное собрание, сходку - нелегальное собрание, собственно собрание - если оно устроено легально лицами, живущими в определенной местности, и съезд или конференцию - если собрание устраивалось лицами, живущими в разных местностях .
Д.К. Нечевин классифицирует публичные мероприятия по следующим критериям:
а) по значимости: международные, общегосударственные, региональные и местные;
б) по месту проведения: мероприятия, проводимые в зданиях, сооружениях, спортивных комплексах, на открытой местности;
в) по периодичности проведения: разовые, повторяющиеся, повседневные;
г) по возможности участия: общедоступные, с ограничением числа участников;
д) по составу участников: массовые мероприятия могут быть дифференцированы на мероприятия со смешанным составом участников, либо представлены участниками, имеющими особый социальный статус;
е) по содержанию: общественно-политические; культурно-зрелищные; спортивно-массовые; религиозные (похоронные);
ж) по масштабу: международные, общефедеральные, региональные и муниципального значения .
Публичные мероприятия могут быть классифицированы в зависимости от организационно-правовой формы.
В зависимости от вида публичного мероприятия арсенал административно-правовых средств охраны общественного порядка при их проведении различен. Кроме того, как отмечает И.С. Полянская, «любое публичное мероприятие, независимо от целей должно быть мирным, то есть не носить насильственного или подстрекательского характера» .
А В.В. Ивановский в начале XX в. говорил о том, что если открытие собрания допущено, то оно должно быть закрыто полицейским чиновником в следующих случаях:
1) когда собрание отклоняется от предмета его занятий;
2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой;
3) когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы;
4) когда в нем окажутся лица, в собрание не допускаемые, как лица вооруженные, военные нижние чины, а если собрание политическое, то и все лица военного звания, учащиеся низших и средних учебных заведений;
5) когда будет нарушен порядок собрания мятежными возглавиями, либо заявлениями, восхваляющими или оправдывающими преступление, заявлениями, возбуждающими призывы к насилию или неповиновению к властям, или заявлениями, угрожающими общественному спокойствию и безопасности .
Классификации публичных мероприятий имеет важное практическое для органов внутренних дел в сфере организации охраны общественного порядка при проведении собраний митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Как отмечает Д.К. Нечевин, «классификация массовых мероприятий по сходным признакам дает общее представление об их широком спектре, что, в свою очередь, предполагает и многообразие правовых норм, регламентирующих их организацию и проведение .
Понятно, что участие граждан в различных публичных мероприятиях - одна из форм реализации их прав и свобод, закрепленная в Конституции Российской Федерации. В процессе участия в таких мероприятиях граждане имеют возможность проявить личную и групповую инициативу, выразить отношение к тому или иному политическому, социальному или другому событию, явлению, потребовать от компетентных органов решения тех или иных вопросов .
Дальнейшее развитие форм участия граждан в публичных мероприятиях в условиях демократии требует более детального изучения и уточнения понятийно-терминологического аспекта проблемы публичных мероприятий, что позволит совершенствовать правовые акты, регулирующие общественные отношения во время подготовки и проведения этих мероприятий.
Демократизация общества создает условия для поднятия общественной активности граждан, в том числе посредством участия в публичных мероприятиях, что открывает возможность для активизации количественного фактора волеизъявления граждан и создания новых форм ее выражения. О нарастании общественной активности говорит статистика.
В ходе исследования выявлено, что в период с 1986-1988 гг. в ряде городов и регионов страны состоялось более 250 многолюдных митингов, шествий и демонстраций. При этом некоторые из них носили националистический, экстремистский характер .
В 1998 г. самодеятельными организациями было проведено 2 995 митингов, уличных шествий и демонстраций, а в 1999 г. таких мероприятий зарегистрировано 5 382. Число указанных мероприятий стремительно растет .
С 2000 по 2006 гг. на территории Российской Федерации было проведено 3 856 несанкционированных массовых акций, в которых приняли участие 367,5 тыс. чел. Наибольшее их количество отмечалось в Кировской области (953 акции), г. Москве (192) и Иркутской области (130). Наибольшее количество участников акций зарегистрировано в Республике Дагестан (26,3 тыс. чел.), в г. Санкт-Петербурге (13,3), Чеченской Республике (13,3) и Приморском крае (11,5). За отчетный период было проведено около 1 978 забастовок, в которых приняли участие 67,5 тыс. человек. Наибольшее количество участников забастовок отмечалось в Кировской (16,9 тыс. чел.), Иркутской (4,7) и Курганской (4,6) областях.
Состоялось 286 голодовок. В них приняли участие 5,7 тыс. чел. Наибольшее количество участников голодовок зарегистрировано в Ростовской (566 чел.), Томской (531), Иркутской (465) областях и Приморском Крае (430). В период с 2000 по 2006 гг. было проведено 499 пикетирований. В них приняли участие 33,6 тыс. чел. Наибольшее количество участников пикетирований отмечалось в г. Москве (4,4 тыс. чел.), Карачаево-Черкесской Республике (3,1) и Ивановской области (1,5).
Граждане России провели 415 блокирований дорог, в них приняли участие 85,2 тыс. чел. Наибольшее количество участников блокирований отмечалось в Республике Дагестан (9,3 тыс. чел.), Чеченской Республике (5), Пермской (4,4) и Ивановской (3,4) областях.
В стране было проведено 678 несанкционированных митингов, шествий, собраний, демонстраций, в которых приняли участие 175,5 тыс. чел. Наибольшую активность проявили жители Республики Дагестан (17 тыс. чел.), г. Санкт-Петербурга (13,3), Республики Башкортостан (10) и Чеченской Республики (9,7).
Статистика о проведении санкционированных массовых акций на территории Российской Федерации в МВД России не предусмотрена.
Как уже нами отмечалось, в период с 8 января по 31 августа 2007 г. в 73 субъектах Российской Федерации состоялись 1292 акции протеста, в них приняли участие 317,5 тыс. чел. Наибольшее количество акций протеста состоялось в Москве (66 - 3,1 тыс. чел.), Санкт-Петербурге и Ленинградской области (52 - 3,6 тыс. чел.), Московской (46 - 7,2 тыс. чел.) и Новосибирской (42 - 5,3 тыс. чел.) областях.
В структуре массовых акций преобладают митинги (963), пикетирования (254), блокирования автомагистралей, дорог и улиц (53), собрания (13) и шествия (7). Предотвращены 7 попыток перекрытия автомагистралей, дорог и улиц, связанных с повышением тарифов на услуги ЖКХ. Наибольшее количество акций блокирования состоялось в Амурской области (2 - 2,8 тыс. чел.). Для непосредственного участия в обеспечении общественного порядка и безопасности при массовых мероприятиях задействовались 46,8 тыс. сотрудников органов внутренних дел .
Итак, данная общественная активность (большое количество массовых акций протеста) вызывает объективную необходимость поддержать предложение о разработке единой формы статистической отчетности о публичных мероприятиях, проводимых в масштабах субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Наличие таких сведений позволило бы изучать, анализировать, прогнозировать развитие публичных мероприятий и на этой основе разрабатывать научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование деятельности органов внутренних дел, других государственных и общественных органов по обеспечению порядка организации и проведению данных мероприятий .
Нужно признать, что изначально мирные публичные мероприятия могут таить в себе угрозу нарушения общественного порядка и спокойствия граждан. Так, за последние годы мирные по своей сути собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования превращались в страшные побоища, в ходе которых происходили массовые, групповые нарушения общественного порядка, создавалась реальная угроза жизни и здоровью граждан, а также их собственности.
В этой связи в целях охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований необходим комплекс административно-правовых средств, что создало бы необходимый административно-правовой режим при проведении соответствующего публичного мероприятия.
Прежде чем перейти к вопросу о специфике административно-правовых средств охраны общественного порядка и права граждан на проведение публичных мероприятий необходимо остановиться на содержании понятия общественного порядка.
В научной литературе по административному праву существуют различные точки зрения относительно категории значения общественного порядка. Общественный порядок рассматривается в широком и узком (специальном) значении.
В частности, М.И. Еропкин определял общественный порядок в широком смысле слова и понимал под ним обусловленную потребностями общества, отвечающую интересам народа систему общественных отношений, которая регламентируется социальными нормами в целях обеспечения неприкосновенности личности, чести, достоинства и иных прав граждан, охраны собственности, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания нормальных условий для бесперебойной деятельности государственных и общественных организаций, для общения людей .
А.В. Серегин рассматривал общественный порядок, как в широком, так и специальном значении (аспекте), в частности, он отмечал, что под общественным порядком как объектом правовой охраны следует рассматривать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание ритмичности и слаженности наиболее значимых процессов общественной жизни, обстановки спокойствия, благоприятных внешних условий для трудовой деятельности, быта и отдыха людей, а также соблюдение требований общественной нравственности, уважение чести и достоинства личности .
Как видим, одно из основных различий в понятии общественного порядка у этих исследователей состоит в том, что М.И. Еропкин, определяя круг отношений в данной сфере, выделяет в качестве основного критерия место их возникновения и развития (общественные места), а А.В. Серегин - содержание отношения.
С.Н. Бочаров под общественным порядком в специальном значении понимает обусловленную потребностями общества и урегулированную правовыми нормами систему публичных общественных отношений, обеспечивающих личную неприкосновенность граждан и общественное спокойствие, гарантируемые принудительной силой государства, при помощи которой создаются нормальные условия для труда и отдыха людей, деятельности иных субъектов социальной действительности . Так, О.Н. Горбунова пишет: «общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова» .
Некоторые специалисты отмечают, что в понятие «общественный порядок» необходимо включать и понятие общественной безопасности.
А.В. Готовцев прдерживается мнения, что если «общественный порядок - это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность - это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что понятие общественной безопасности несколько шире понятия общественного порядка» . Однако такое утверждение нельзя признать точным, поскольку даже в названии главы 20 КоАП России термины «общественный порядок» и «общественная безопасность» употребляются как равно родовые, за каждым из которых кроется самостоятельное содержание.
И.И. Веремеенко также отмечал, что «общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития общества систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни» .
Подводя итог вышеизложенному, полагаем, что общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности .
Исследование административно-правовых средств охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований было бы неполным без определения такой категории как «общественное место». Связано это с тем, что публичные мероприятия, как правило, проводятся в общественных местах.
Общественные места имеются во всех населенных пунктах, как сельских, так и городских, но именно в относительно крупных городах, где возникают большие скопления людей, они делают проблему общественного порядка актуальной и обуславливают его охрану . Аксиоматично, что общественный порядок связан с общественным местом. Как отмечает А.П. Коренев, в законодательстве понятие «общественное место» не определяется. Однако содержится примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, вокзалы, аэропорты .
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» указывается, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (п. 8 ст. 10).
Указ Президента России от 24 мая 1993 г. «Об утверждении временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных отрытых общественных местах города» , в качестве общественных мест называл улицы, площади и др.
В научной литературе к общественным местам принято относить места общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Общественное место связывается с пребыванием в нем людей, ибо нарушение правил поведения в местах общения людей одной личностью затрагивает интересы другой личности, группы людей, общества .
Анализ категории «общественное место» позволяет классифицировать общественные места на постоянные (доступ в которые открыт в любое время: улицы площади, скверы, дворы домов и др.), периодические (как правило, помещения, предназначенные для обслуживания населения в определенные часы: предприятия торговли, общественный транспорт, социально-культурные учреждения и др.), эпизодические, в которых общение людей носит эпизодический характер: лесная поляна, пляж за пределами населенного пункта во время проведения там каких-либо мероприятий или массового отдыха граждан.
Публичные мероприятия могут проводиться практически в любых общественных местах, хотя в некоторых случаях законом могут устанавливаться ограничения и запреты на проведение публичного мероприятия в том или ином месте. Согласно Федеральному закону РФ от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается.
С определением места проведения публичного мероприятия на практике возникает ряд проблем.
Как следует из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации неоднозначным оказывается на практике и используемое в федеральном законе понятие «непосредственно прилегающая территория». Согласно закону «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, - это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства».
Отсутствие нормативного определения указанного понятия открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного толкования понятия «непосредственно прилегающие территории» обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов Российской Федерации.
В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие нормативного определения понятия «непосредственно прилегающей территории» нарушает принцип правовой определенности, в результате чего, даже действуя с должной осмотрительностью, организаторы и участники публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть последствия своих действий.
Основы охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций и пикетирования закреплены в целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актах.
В частности, Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» определяет, что на территории Российской Федерации запрещаются: ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий» (ст. 6). Согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций (ст. 14). При осуществлении административно-правовой охраны общественного порядка в условиях массовых мероприятий крайне необходимо использование методов ненасильственного решения возможных конфликтов, создание системы мер, способствующих согласованию интересов, выработке взаимоприемлемых, конструктивных решений .
Кроме вышеназванных нормативных правовых актов режим общественного порядка в ходе проведения публичных мероприятий обеспечивают предписания КоАП РФ приказа МВД России от 13 апреля 1993 г. № 166 «О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» , а также приказа МВД России от 18 января 1993 г. № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции» и др.
Надо сказать, что несмотря на наличие целого ряда законодательных актов, предписания которых направлены на охрану общественного порядка при проведении публичных мероприятий, в настоящее время явно недостает нормативных правовых актов, регламентирующих непосредственно деятельность органов внутренних дел по вопросам, связанным с обеспечением охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых публичных мероприятий.
В этой связи вполне целесообразно на основании Федерального закона РФ от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» принять постановление правительства, в котором нужно будет четко определить правовые и организационные механизмы охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования.
В данном документе необходимо определить силы, средства, участвующие в охране общественного порядка, механизмы взаимодействия между различными субъектами охраны общественного порядка, правовой статус оперативного штаба и др. Названные меры будут способствовать совершенствованию административно-правового регулирования охраны общественного порядка и права граждан при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

← Назад

Запись на консультацию