+7 (909) 939-24-04, +7 (915) 237-07-84
 
E-mail: vial.konsulting@yandex.ru
Полезное

Помните!

Своевременность обращения к профессиональному, квалифицированному юристу уже является залогом возможного положительного результата! 

Не затягивайте, если у Вас возникли те или иные юридические вопросы! Чем быстрее Вы прибегните к квалифицированной юридической помощи, получите своевременную юридическую консультацию, тем проще будет оказать Вам помощь!

Наши юристы помогут разобраться в любой, даже самой, на первый взгляд, сложной юридической ситуации, в тонкостях любого, пусть даже самого сложного юридического вопроса! Помогут принять правильное правовое, законное решение в любом юридическом вопросе!

Сотрудничающие с компанией адвокаты всегда смогут прийти на помощь в случае, если возник вопрос о возбуждении уголовного дела, проведении доследственной проверки, если Вы оказались потерпевшим по уголовному делу!

Мы готовы предложить Вам самый широкий спектр юридических услуг: от разовой юридической консультации, в ходе которой без значительных материальных затрат Вы сможете правильно оценить ситуацию, перспективу ее развития, до полного ведения Ваших дел в суде!

Также мы готовы предложить Вам полное юридическое обслуживание по всем правовым вопросам!

Обратившись в ОП "ВИАЛ-КОНСАЛТИНГ", Вы сможете получить защиту своих интересов коллективом высококлассных юристов и сотрудничающих с компанией адвокатов! Коллективная защита в команде профессионалов всегда дает больше результатов, чем если даже Ваши интересы представляет очень квалифицированный юрист единолично!

 

Рейтинг@Mail.ru

 

Поиск по сайту

Публичные правомочия общественных объединений в Российской Федерации

Публичные правомочия общественных объединений в Российской Федерации

Административно-правовое положение общественных объединений включает в свою структуру систему прав, обязанностей, гарантий нормальной реализации и защиты этих прав и обязанностей, юридическую ответственность. Административно-правовое положение общественных объединений – это составная часть их общего правового положения. Поэтому за ними закрепляются те же права, полномочия, которые присущи общественным объединением в целом. Помимо этого административно-правовое положение общественных объединений характеризуется значительным видовым своеобразием, наличием присущих только ему юридических прав, обязанностей, гарантий и форм юридической ответственности. Перед раскрытием содержания административно-правового положения общественных объединений необходимо отметить, что точное количество общественных объединений, которые функционирует в нашей стране установить достаточно сложно. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, число общественных объединений, зарегистрированных на 1 января 2005 г. составило более 200 тыс., что показывает высокую активность граждан в решении социальных задач по снижению уровня бедности, безработицы, преступности и других социальных проблем .
Э.В. Зотов пишет о том, что «…социальная ценность конституционно-правового механизма регулирования организации и деятельности общественных объединений, предполагающего регламентированные нормами права процедуры и определенную дискрецию исполнительно-распорядительных и судебных органов власти, заключается в том, что подобный механизм в значительной мере обеспечивает упреждение возможности неконституционных форм социальной активности граждан в субъектах Федерации. Преимущества конституционно-правового механизма ответственности и контроля в системе основных направлений деятельности общественных объединений особенно рельефно проявляются в деятельности регионального народного представительства и конституционного (уставного) правосудия в субъектах современной России» .
Говоря о содержании административно-правового положения общественных объединений то, возможно, выделить в нем разнообразные юридические феномены:
• субъективные конституционные права, обязанности общественного объединения, гражданско-правовые, административно-правовые и иные права и обязанности общественного объединения потенциального характера, вытекающие непосредственно из закона;
• субъективные права, обязанности, возникающие на основе определенных юридических фактов и реализуемые в рамках конкретизированных административно-правовых отношений .
Как показывает практика, правовые связи общественных объединений в Российской Федерации весьма многочисленны и разнообразны, это конституционно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые отношения и др.
Следует отметить, что значительную группу представляют правоотношения общественных объединений в сфере действия норм административного права, регулирующего самые разнообразные связи общественных объединений с органами государственной власти. И для того, чтобы практика этих отношений складывалась в соответствии с законом, необходима определенность, которая достигается путем регламентации административно-правового положения общественных объединений в Российской Федерации.
При рассмотрении вопроса о содержании административно-правового положения общественных объединений в Российской Федерации целесообразно использовать уже имеющиеся в юридической науке наработки по общим проблемам правового положения коллективных и индивидуальных субъектов административного права .
Представляется целесообразным прежде установить терминологическую определенность в использовании понятий «правовой статус» и «правовое положение». Обусловлено это тем, что в юридической науке еще не достигнуто единое понимание данных терминов. Некоторые авторы, с целью конкретизации и уточнения терминологии, предлагают различать правовой статус и правовое положение субъекта. Нам представляется, что это решение не может быть признано удачным.
И, прежде всего потому, что слово «статус» как раз и означает состояние, положение кого-либо или чего-либо .
В связи с этим для нас более предпочтительна позиция тех ученых, которые считают, что предложение различать «правовой статус» и «правовое положение», ничего не меняющее по существу, лишь усложнит использование данных терминов. Поэтому при решении рассматриваемого вопроса мы предлагаем исходить из семантики слова «статус», что в переводе с латыни означает «положение» поэтому они должны употребляться как синонимы и производить различия между ними не следует.
Нельзя оставить без внимания и тот факт, что в ряде работ по общей теории права и административному праву авторы с определенными оговорками исходят из того, что понятие «административно-правовой статус» может быть аналогичным одному из установившихся в науке определений правового статуса: правовой статус составляет все то, что, так или иначе, закрепляет положение субъекта права. Связано это с тем, что правовой статус общественного объединения мы все же считаем обобщающим образом, научной абстракцией, которая проявляется в различных правовых институтах, одним из которых и выступает административно-правовой статус.
Как уже выше отмечалось, административно-правовой положение выражает наиболее важные и существенные связи общественного объединения с органами государственной власти Российской Федерации и другими субъектами административного права.
Вследствие этого административно-правовое положение общественного объединения, с одной стороны, составляет базу для становления и реализации иных прав и обязанностей, конкретизируясь и развиваясь в них, а с другой – непосредственно входит в любой из правовых статусов в качестве его важнейший части.
Исходя из этого, административно-правовое положение общественного объединения в Российской Федерации в самом общем виде можно определить, как систему предоставленных общественному объединению прав и возложенного на него обязанностей, а также ответственность общественного объединения в сфере государственного управления.
Многие ученые-юристы рассматривают административно-правовой (и правовой статус в целом), как сложное явление, объединяющие не только права, обязанности, ответственность но и ряд других элементов: принципы, правоспособность, гарантии и т.д.
Причем, предлагая различные подходы к количеству элементов, высказывают точки зрения, нередко во многом противоположные друг другу. Не вступая в дискуссию относительно предлагаемых элементов статуса, необходимо отметить одну общую закономерность, которая прослеживается практически у всех авторов, независимо от используемых ими подходов. Они заключаются в том, что основу, определяющую исходный элемент любого статуса, его главное содержание составляют соответствующие права и обязанности, гарантии и юридическая ответственность. Рассматриваемые элементы, на наш взгляд, являются настолько бесспорными составляющими правового статуса общественного объединения, что признаются в качестве таковых большинством ученых-юристов. А.В. Стерлигов отмечает, что сущностными элементами понятия и юридического статуса некоммерческой негосударственной организации являются: международное признание значимости правосубъектности каждого человека, международное признание права каждого индивида на свободу ассоциации, добровольность, некоммерческая цель, обособленность от государства, законность организации и деятельности, возможность ограничения права на ассоциацию в отдельных случаях в порядке, установленным национальным законодательством .
Анализ вышеизложенного позволяет сделать вывод о том, содержание административно-правового статуса в структурном плане должно определяться правами, обязанностями, гарантиями и юридической ответственностью. Это позволит достаточно четко выделить функциональную направленность и структуру административно-правового положения общественного объединения в нашей стране и тем самым не допустить неоправданного расширения границ этого понятия.
Изложенная выше позиция основывается на системном подходе к рассмотрению содержания административно-правового положения общественного объединения в Российской Федерации. Поэтому, если мы стремимся иметь целостное представление о его содержании, то должны проанализировать не только основные права, обязанности, гарантии и юридическую ответственность, но и правоспособность, дееспособность общественного объединения. И что немаловажно, предлагаемое решение позволяет глубже понять специфику общественного объединения, как субъекта административного права.
Административная правосубъектность общественного объединения возникает с момента принятия объединением решения: о его создании, и утверждении устава объединения и формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов съездом (конференцией) или общим собранием. После принятия указанных решений объединение считается созданным. Оно осуществляет свою деятельность и приобретает права за исключением прав юридического лица и принимает на себя обязанности, предусмотренные Федеральным законом «Об общественных объединениях» . Как отмечает Д.А. Ленев «…административная правосубъектность общественных объединений включает в себя комплекс прав, обязанностей, которые реализуются во взаимоотношениях с гражданами и субъектами исполнительной власти. Закрепляя административную правосубъектность общественных объединений, государство определяет виды административных правоотношений, в которых данные объединения могут вступать в качестве субъектов» .
Как отмечалось в предыдущем параграфе настоящей главы, правоспособность общественного объединения, как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного общественного объединения. Правоспособность общественного объединения является, как известно, важным юридическим свойством любого коллективного субъекта административного права. В юридической литературе считается, что правоспособность олицетворяет признаваемую государством общую, абстрактную юридическую способность (возможность) субъекта быть участником отношений, регулируемых правом. То есть способность быть носителем прав и обязанностей. При этом следует отметить, что объем указанных прав и обязанностей может в зависимости от обстоятельств варьироваться. Однако это не влияет на саму правоспособность, ибо «увеличение или уменьшение круга прав предполагает наличие такого свойства субъекта, как правоспособность» . А.Б. Агапов пишет о том, что к субъектам регистрационных отношений относятся участники и учредители общественного объединения и публичные органы – Росрегистрация, Федеральная налоговая служба, а также подчиненные им территориальные органы .
Отсюда, административная правоспособность общественного объединения есть способность быть субъектом прав и обязанностей в сфере государственного управления. Административная правоспособность общественного объединения, как уже было, выше замечено имеет свои особенности, касающиеся ее возникновения и прекращения .
Объем и содержание административной правоспособности общественного объединения устанавливается и изменяется компетентными органами государственной власти в нормах административного права, и ее осуществление ограничивается рамками государственного управления
Административная правоспособность общественного объединения служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей общественного объединения в конкретных административно-правовых отношениях .
Административная дееспособность общественного объединения – признанная за ними способность своими действиями:
• приобретать права и обязанности административно-правового характера;
• осуществлять их. Такая дееспособность включает также способность общественного объединения нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами. Что касается ответственности общественного объединения то необходимо сказать, что согласно действующему законодательству ответственность общественного объединения может быть реализована в следующих формах:
• предупреждение;
• приостановление деятельности;
• ликвидация по решению суда .
Для создания эффективного режима юридической ответственности общественного объединения было бы вполне целесообразно усилить контроль со стороны органов юстиции за деятельностью общественных объединений. Для этого необходимо в КоАП России предусмотреть возможность привлечения учредителей общественного объединения за уклонение от выполнения обязанностей по своевременному информированию зарегистрировавших их органов о продолжении или прекращении своей деятельности, кроме этого в работе предлагается целый ряд предложений направленных на формирования административно-правового механизма привлечения общественных объединений к административной ответственности.
Для создания режима законности и правопорядка в сфере функционирования общественных объединений в КоАП РФ необходимо предусмотреть ответственность для общественных объединений, которые не имеют статуса юридического лица, кроме того, в Главу 5 КоАП России необходимо поместить статью, предусматривающую административную ответственность общественного объединения за нарушение им своего устава. В целях усиления ответственности общественного объединения в сфере государственного управления было бы вполне целесообразно ст. 17.10 «Незаконные действия по отношению к государственным символам» необходимо дополнить предписанием, предусматривающим ответственность общественного объединения, независимо от того имеет ли данное объединение статус юридического лица или нет.
Исследование показывает, что имеется множество проблем связанных с применением к общественным объединениям мер административной ответственности. Так, 30 ноября 2004 г. в результате проведения выездной контрольной проверки деятельности общественных объединений, осуществляющих деятельность на территории г. Ачинска, специалистами Главного управления юстиции было составлено 8 административных протоколов по ст. 19.7 КоАП РФ. При их рассмотрении мировым судьей было вынесено определение о передаче дела об административном правонарушении в отношении Ачинской городской общественной организации Всероссийского общества инвалидов в Арбитражный суд Красноярского края по подведомственности, которым было вынесено определение о прекращении производства по делу в связи с тем, что дела о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 19.7 КоАП РФ, арбитражным судам не подведомственны .
Для совершенствования механизма реализации мер административной ответственности в отношении общественных объединений, которые совершили административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.7 «Не предоставление сведений (информации), ст. 23.1 КоАП РФ дополнить предписанием, о том, что арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях предусмотренных ст. 19.7 КоАП РФ.
Рассмотрев необходимые предпосылки административно-правового положения общественного объединения, перейдем к характеристике прав и обязанностей этого субъекта в сфере государственного управления.
Правовые возможности общественного объединения в сфере исполнительной власти многочисленны и разнообразны. Установленные административным законодательством в соответствии с конституционными основами права и обязанности этого субъекта закрепляют их отношения и связи с органами исполнительной власти, осуществляющими исполнительно-распорядительную деятельность.
Они могут складываться в связи с:
• реализацией принадлежащих общественному объединению по закону прав;
• выполнением возложенных на общественное объединение обязанностей в сфере государственного управления;
• нарушением органами управления (должностными лицами) прав и интересов общественного объединения;
• нарушением общественным объединением своих правовых обязанностей в сфере государственного управления .
При характеристике прав и обязанностей общественного объединения сфере государственного управления, наибольший теоретический и практический интерес представляют вопросы классификации этих прав и обязанностей, гарантий их осуществления и проблема классификации.
Научная классификация прав и обязанностей общественного объединения в Российской Федерации позволяет глубоко и всесторонне раскрыть содержание правовых возможностей данных субъектов, определить их значение и роль в осуществлении функций органов государственного управления. Она необходима и потому, что позволяет установить связи основных прав и обязанностей, вытекающих из Конституции России с другими правами и обязанностями данных субъектов административного права, являющимися производными от первых.
Содержащиеся в юридической литературе небольшие по объёму параграфы относительно административно-правового положения общественных объединений не дают полного представления об объеме их прав и обязанностей в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства.
Авторы ограничиваются перечислением или кратким изложением лишь некоторых из этих прав и обязанностей принадлежащих общественным объединениям в сфере государственного управления .
Однако во всех случаях они не охватывают всего объёма правовых возможностей, фактически принадлежащих данным субъектам административного права, которые вытекают из Конституции Российской Федерации и административного законодательства.
Представляется, что классификация субъективных прав и обязанностей общественных объединений в сфере государственного управления, может быть следующей:
• общие права и обязанности общественного объединения в сфере государственного управления;
• специальные права и обязанности общественного объединения в сфере государственного управления, в частности, в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Применительно к теме нашего диссертационного исследования такая позиция представляется весьма приемлемой.
Во-первых, раздельное рассмотрение субъективных прав и обязанностей общественного объединения в сфере государственного управления даёт целостное представление об административно-правовом статусе данных субъектов административного права.
Во-вторых, это способствует, в свою очередь наиболее глубокому раскрытию корреспондирующих прав и обязанностей органов государственного управления, в частности органов внутренних дел, и возникающих у них в связи с реализацией общественными объединениями своих прав и обязанностей в сфере государственного управления.
К группе общих прав и обязанностей общественного объединения в сфере государственного управления в соответствии с действующим законодательством относится:
• общественное объединение имеет право свободного распространять информацию о своей деятельности;
• принимать участие в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном законодательством;
• проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования;
• учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность;
• представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;
• осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
• выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти;
• участвовать в избирательных компаниях (в случае государственной регистрации объединения и при наличии в уставе данного объединения положения об участи его в выборах) и др. (статья 27 Закона)
В своей деятельности общественное объединение обязано:
• соблюдать действующие законодательств, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;
• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом, информировать орган, регистрирующий объединение, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;
• представлять по запросу органа, регистрирующего объединения, решения руководящих органов и должностных лиц объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, предоставленных в налоговые органы;
• допускать представителей органа, регистрирующего объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия, а также оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественное объединение, в ознакомлении с деятельностью объединения (ст. 29 Закона).
Таковы общие права и обязанности общественного объединения в сфере государственного управления, специальные права и обязанности общественного объединения в сфере государственного управления, будут рассмотрены во II главе настоящего диссертационного исследования.
При рассмотрении содержания административно-правового положения общественных объединений нельзя оставить без внимания вопрос о роли и значении гарантий. Дело в том, что мало провозгласить права и обязанности и записать их в законах, необходимо ещё обеспечить их гарантиями, то есть дать возможность субъекту реального исполнения права предоставленных прав и исполнения возложенных обязанностей. В этом как раз и проявляется социальное назначение гарантий .
В свое время в юридической науке проблеме гарантий уделялось достаточно много внимания. Ей было посвящено большое количество научных статей и монографий .
Среди юристов было распространено мнение о том, что гарантии по своему содержанию и характеру действия могут подразделяться на общие и специальные (юридические), соискатель поддерживает данную точку зрения. Общие гарантии выступали в качестве определённых экономических, политических, социальных и идеологических условий и предпосылок, обеспечивающих возможность реализации прав и обязанностей. Под специальными (юридическими) гарантиями понимались правовые нормы, определяющие юридическими средствами конкретный порядок реализации и защиты прав и обязанностей.
На наш взгляд, названные виды гарантий продолжают существовать и игнорировать их не следует. Между тем в современных условиях некоторым изменениям подвержены общие гарантии. Это обусловлено тем, что государство отказывается от прежней сверхидеологизации и кардинально изменяется его роль и функции в экономической сфере.
Среди общих гарантий административно-правового статуса общественных объединений первую группу составляют экономические гарантии. Экономические гарантии – это материальные условия реализации прав и обязанностей. Они базируются на экономической системе Российской Федерации, основу которой составляют частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Многообразие форм собственности является главной экономической гарантией прав и обязанностей общественного объединения в Российской Федерации, так как собственность в то же время представляет собой источник формирования и развития всей системы экономических гарантий во всех непосредственно конкретных проявлениях .
Так, имущественное положение общественных объединений, отношения собственности в них регламентируются рядом федеральных законов, среди которых основными являются: Конституция России, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные законы: «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., «О не коммерческих организациях» от 12 января 1996 г., «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г. , «О государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений» от 28 июня 1995 г. , «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. , который принят в соответствии со ст. 4. Федерального закона «Об общественных объединениях», предусматривающей возможность принятие законов об отдельных видах общественных объединениях.
Конституция России признает и защищает равным образом частную государственную, муниципальную и иные виды собственности (ст. 8). И хотя эта норма не указывает собственность общественных объединений, но она распространяется на нее.
В соответствии со статьей 212 ГК РФ субъектами права частной собственности являются граждане и юридические лица. Среди юридических лиц ГК РФ называет общественные организации (общественные объединения), благотворительные и иные фонды, которые согласно п. 4 ст. 213 ГК РФ признаются собственниками приобретенного ими имущества .
Н.Ю. Шабаганова проведя анализ конституционных гарантий деятельности общественных объединений, среди них выделила:
• целевые гарантии;
• материальные гарантии;
• процессуальные гарантии;
• казуальные гарантии .
Рассматривая экономические гарантии административно-правового положения общественных объединений, необходимо обсудить вопрос об источниках формирования имущества, находящегося в их собственности.
В соответствии с действующим законодательством к таким источникам относятся: вступительные взносы, если их уплата предусмотрена уставом, добровольные взносы и пожертвования, доходы от предпринимательской деятельности, поступления от внешнеэкономической деятельности, проводимых предусмотренных уставом общественного объединения лекций, выставок, спортивных и иных мероприятий, гражданско-правовых сделок, а также другие, не запрещенные законом поступления.
Следует обратить внимание, что приведенный перечень не является закрытым, поскольку предусматривает возможность использования и «других не запрещенных законом поступлений» (ст. 31 Федерального закона «Об общественных объединениях», ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях», ст. 15 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»).
В то же время закон устанавливает одно существенное ограничение источников формирования имущества политических партий, политических движений, а также для общественных объединений, уставы которых предусматривают возможность участия в выборах. Эти общественные объединения не вправе получать финансовую и иную материальную помощь от иностранных государств, организаций и граждан на деятельность, связанную с подготовкой и проведением выборов.
Как выше уже отмечалось, закон не ограничивает перечень допустимых источников формирования имущества, поступающего в собственность общественных объединений, важно только, чтобы они не были запрещены законом. Однако в связи с этим возникает вопрос: так как приведенный выше перечень не является закрытым, можно ли считать правомерным источником финансовую и иную материальную поддержку со стороны государства?
Как отмечает Г.А. Кудрявцева Федеральный закон «Об общественных объединениях» четко разграничивает деятельность органов государственной власти и общественных объединений. Согласно ст. 17 этого Закона «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общественных объединениях». В то же время в этой статье определяется взаимодействие между органами государственной власти и общественными объединениями .
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, законодательно регулирует предоставление им в соответствующих случаях налоговых льгот и преимуществ. Устанавливается и возможность государственной поддержки общественных объединений. Государственная поддержка может осуществляться не только в виде установления налоговых и иных льгот и преимуществ, но в виде целевого финансирования общественно-полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гаранты), заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и услуг, социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе .
Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 июля 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» молодежным и детским объединениям могут устанавливаться льготы согласно налоговому законодательству, может предоставляться имущество, находящееся в государственной собственности.
Расходы государственных предприятий, учреждений и организаций, связанные с безвозмездным либо на льготных условиях предоставлением в пользование зданий, помещений, сооружений, оборудования и иного имущества, возмещаются федеральными органами исполнительной власти в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на государственную поддержку молодежных и детских объединений (ст. 7 Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений). Кроме того, федеральные органы исполнительной власти могут привлекать молодежные и детские объединения к выполнению соответствующего государственного заказа (ст. 8 Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений), принимать вместе с молодежными и детскими объединениями совместные программы мероприятий в области государственной молодежной политики, финансирование которых производится из средств, выделяемых на государственную поддержку молодежных и детских объединений (ст. 9 Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений) .
Государственная поддержка молодежных и детских объединений выражается также в финансирование проектов (программ) этих объединений из средств федерального бюджета в форме бюджетных ассигнований, а также внебюджетных фондов Российской Федерации (ст. 10 Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений), в выделении молодежным и детским объединениям в определенных случаях субсидий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований на мероприятия в области государственной молодежной политики (ст. 11 Федеральным законом «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений») .
Однако предусмотренная законом государственная поддержка общественных объединений не означает, что имущество, находящиеся в их собственности, может создаваться только за счет постоянного финансирования со стороны государства. Если оно становиться основным и постоянным источником формирования имущества, находящегося в собственности какого-либо общественного объединения, то можно считать это одним из путей превращения общественного объединения в государственную структуру. Примером может служить деятельность КПСС .
Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 30 ноября 1992 г. установил, что КПСС использовала государственные средства, в результате этого общественная собственность переплелась с государственной настолько, что зачастую трудно определить, где собственность КПСС, а где государства. Одновременно Конституционный Суд Российской Федерации в том же постановлении отметил, что «организационные структуры КПСС решали многие вопросы, входившие в компетенцию органов власти и управления», что практически «руководящие структуры КПСС и КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти» .
Следует, однако, различать возможность огосударствления общественных объединений за счет постоянно финансирования их со стороны государства и законно создаваемые общественно–государственные объединения (ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях»).
Далее рассмотрим гарантии, которые играют существенную роль в формировании имущества общественных объединений, таковыми являются доходы, полученные от предпринимательской деятельности. В современный период этот вид деятельности общественных объединений получил широкое распространение. Действующим законодательством определяются некоторые особенности осуществления предпринимательской деятельности общественными объединениями, в частности, закрепляется уставной характер, устанавливается порядок использования доходов .
Таким образом, федеральное законодательство об общественных объединениях позволяет им использовать их имущество в предпринимательских целях и таким образом реализовывать свое право собственника.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 37 разрешает этим объединениям осуществлять предпринимательскую деятельность, это предусмотрено и в п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в п. 4 ст. 12 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», в п. 7 ст. 24 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В ряде случаев закон устанавливает ограничения. Так, согласно п. 4 ст. 12 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» не допускается их участие в хозяйственных обществах совместно с другими лицами .
Это означает, что благотворительные общественные объединения не могут принимать участия в создании и деятельности хозяйственных обществ, если в числе их учредителей имеются организации, не являющиеся благотворительными. Главное требование к предпринимательской деятельности, осуществляемой общественным объединением, состоит в том, чтобы она не являлась их основной деятельностью, то есть не включалась в число уставных целей и задач этого объединения .
Предпринимательская деятельность общественных объединений должна носить дополнительный характер к основной уставной деятельности, в частности, способствовать формированию материальной базы общественных объединений, создавая условия для выполнения целей и задач, записанных в их уставах. Если же такая деятельность превратиться в основную, то общественное объединение из некоммерческой организации превратиться в коммерческую, что будет противоречить ст. 50 ГК РФ. Как отмечает, Г.А. Кудрявцева «…предпринимательская деятельность общественного объединения должна служить формированию имущества, используемого только для реализации уставных целей. Предпринимательская деятельность должна быть ограничена только сферой уставных целей общественного объединения, и не выходить за ее рамки» .
В соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общественных объединениях» они вправе осуществлять предпринимательскую деятельность «лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». Примерно такое изложение содержит статья 117 ГК РФ. Это означает, что предпринимательская деятельность общественных объединений должна подчиняться достижению их уставных целей, а также способствовать расширению возможностей общественного объединения для выполнения своих уставных задач .
Систему политических гарантий административно-правового положения общественных объединений в первую очередь составляет: основа государственного строя, политическая систему общества. Важным достижением, в политической сфере является провозглашение идеи формирования правового государства, проводимая на основе принципа разделения властей, принадлежность государственной власти народу, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина государством, широкие возможности для участия граждан в управлении делами государства и общества, в том числе и через систему общественных объединений, реорганизация органов государственной власти, создание в обществе правовых условий гласности и политического плюрализма, объективно могут создать политические условия для обеспечения административно-правового статуса общественных объединений.
Стабильный режим законности в условиях формирования правового государства может основываться лишь на прочных идеологических гарантиях, обеспечивающих приоритет общечеловеческих ценностей над государственными, верховенство права в общественной жизни.
Как уже отмечалось, важное место в системе условий и средств обеспечения административно-правового статуса общественных объединений принадлежит также юридическим гарантиям, то есть тем правовым средствам и способам, с помощью которых в российском обществе обеспечивается реализация прав и выполнение обязанностей субъектами административного права .
Следует, однако, отметить, что в научной – юридической литературе вопрос о понятии юридических (правовых) гарантий и об их составе решается далеко не однозначно .
Как утверждают одни авторы, к юридическим гарантиям следует отнести лишь юридические нормы определенной разновидности, так называемые нормативно-правовые средства обеспечения законности .
По мнению других ученых, в состав юридических гарантий, помимо нормативно-правовых средств обеспечения законности, необходимо также включить деятельность государственных органов (в некоторых случаях и общественных объединений), которая регулируется этими нормами .
Представители третьей точки зрения полагают, что юридические гарантии являются основанная, на нормах права, собственно деятельность государственных органов и общественных объединений . И, наконец, некоторые ученые выражают точку зрения, являющуюся своеобразным синтезом рассмотренных позиций других авторов . Как утверждают они, к юридическим гарантиям следует относить определенные нормы права, основанную на них правоприменительную деятельность по обеспечению прав и свобод, а также индивидуальные юридические акты, в которых эта деятельность фиксируется.
Наиболее убедительной из всех приведенных, на наш взгляд, является последняя точка зрения. Ее обоснованность, по нашему мнению, в первую очередь обуславливается функциональным назначением юридических гарантий, заключающейся в обеспечении фактической реализации и надежной охраны прав и обязанностей общественного объединения. Исходя из этого формальное закрепление в правовых нормах соответствующих предписаний само по себе еще не может обеспечить действительность юридических гарантий. Это достигается лишь на последующих уровнях деятельности государственных органов (их должностных лиц); организацией и обеспечением исполнения правовых предписаний, содержащих требования, направленные на обеспечения прав и обязанностей общественного объединения, а также деятельность по непосредственному исполнению этих предписаний, то есть реализации юридических гарантий.
Рассматривая юридические (правовые) гарантии административно-правового положения общественных объединений, нельзя не упомянуть о том, что все нормы российского права образуют целостную иерархически разветвлённую систему, между элементами которой существуют структурные, функциональные и другие связи. Благодаря наличию таких связей реализация каждой конкретной правовой нормы непосредственно зависит от действительности других норм права, которые тем или иным образом с нею связаны.
Поэтому, как справедливо отмечается в литературе, «в широком смысле любая юридическая норма, поддерживающая, «обслуживающая» действие другой нормы, может рассматриваться как гарантия последней» . В месте с тем понятие юридических гарантий в узком, специфическом значении должно охватывать лишь те нормы, у которых обеспечение реализации других правовых норм является непосредственной (ближайшей) и основной целью, то есть такие, у которых четко проявляется важная относительно самостоятельная функциональная специализация: гарантирование реальности, выполнимости, действительности правовых предписаний.
Характеризуя юридические гарантии административно-правового положения общественных объединений, нельзя не отметить, что правовые гарантии от иных способов обеспечения прав и обязанностей общественного объединения, отличаются особой, предусмотренной законом процедурой применения. Но вместе с тем юридические гарантии не существуют изолированно от экономических, политических, идеологических, а выступают в неразрывной связи с ними и на их основе .
Среди юридических гарантий административно-правового положения общественного объединения различаются правовые средства, обеспечивающие правомерную реализацию прав общественного объединения, и правовые средства, обеспечивающие его охрану. Первые включают правовые нормы, с помощью которых определяются границы этого права, его конкретизация, процессуальные формы его реализации, различные льготы и поощрения в реализации и др. Юридические гарантии охраны прав общественного объединения представляют собой правовое средства, которыми устанавливаются меры пресечения нарушений прав данных субъектов административного права, меры его защиты, процессуальные формы реализации этих мер, а также разного рода мероприятия по профилактике нарушения этих прав .
При анализе юридических гарантий административно-правового положения общественного объединения целесообразно исходить из классификации этих гарантий по отраслевому признаку. В связи с этим на представляется возможным выделить государственно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые гарантии административно-правового положения общественного объединения .
Конституционно-правовые гарантии административно-правового статуса общественного объединения проявляются в следующем. Во-первых, право на общественные объединения закреплено в Конституции России (ст.30).
Во-вторых, Конституция России устанавливает гарантированность всех прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 17).
В-третьих, важнейшей гарантией является контроль за соблюдением Конституции России, что играет исключительно важную роль в точном и последовательном закреплении принципов и норм Конституции, демократических прав и свобод граждан на объединения.
Гражданско-правовые гарантии административно-правового положения общественного объединения выражаются в том, что гражданское право регулирует образование общественного объединения в качестве юридического лица, закрепляет право собственности общественного объединения, определяют порядок прекращения их деятельности в качестве юридического лица.
Административно-правовые гарантии правового положения общественного объединения представляют собой совокупность условий реализации и средств охраны правового положения соответствующих субъектов административного права.
К условиям реализации относятся регламентация в нормах административного права условий создания общественного объединения и вступление в него граждан. В различных положениях о добровольных обществах, в типовых и примерных уставах общественного объединения, содержаться нормы, регламентирующие процесс образования общественного объединения и вступления в него граждан. Вопросы реализации права на объединение закреплены в ряде нормативных актов органов государственного управления.
В трудовом праве имеется немало число норм (гарантий) административно-правового статуса общественного объединения, в частности гарантирующих осуществление прав граждан на объединение в общественные организации.
Ряд ученых справедливо обращают внимание на важность и необходимость не только правовых и общих гарантий административно-правового статуса общественного объединения, но и организационных гарантий .
Так, ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» , указывает, что вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев предусмотренных законом.
В юридической литературе под организационными гарантиями понимают специальную организационную деятельность государственных органов, которую они должны выполнять для обеспечения наиболее полного и всестороннего осуществления принадлежащих общественному объединению прав и исполнения возложенных обязанностей .
Правоохранительная деятельность органов государственного управления в данном случае осуществляется целой системой организационно–правовых средств и мер в самых различных формах: в процессе руководства вышестоящих органов государственного управления ниже стоящими органами управления и должностных лиц в целях строжайшего соблюдения законности посредствам издания актов управления, в частности связанных с реализацией предоставленных общественному объединению прав и возложенных на него обязанностей; в процессе приема и рассмотрения должностными лицами органов государственного управления заявлений и жалоб на незаконные действия и акты органов управления и их должностных лиц; по средством применения мер государственного воздействия к субъектам, нарушившим законные права общественного объединения.
Повседневная, целенаправленная и организационная работа органов государственного управления по проведению в жизнь законов и изданных на их основе административно-правовых актов, широкая работа по предупреждению возможных случаев нарушений законности составляют основу административно-правой охраны прав общественных объединений.
Опыт показывает, что такой подход является вполне оправданным и правомерным, так как четкая и научно обоснованная организационная деятельность во многом определяет эффективность всей системы гарантий, существующей в государстве. Серьезную роль в защите прав и законных интересов общественного объединения играют судебные органы и органы прокуратуры. Суды рассматривают административно–правовые споры между общественным объединением и органами государственного управления.
В судах могут разрешаться также заявления и жалобы определённой категории, поступающие от общественного объединения, на действия органов государственного управления и их должностных лиц (например, жалобы на отказ в государственной регистрации) и др.
Рассматривая административные споры, суды контролируют законность актов и действий органов управления и должностных лиц путём проверки их соответствия требованиям российского законодательства.
Органами прокуратуры права и законные интересы общественного объединения охраняются теми же формами и методами общенадзорной деятельности, что права и законные интересы личности. Осуществляя общий надзор за деятельностью органов управления и их должностных лиц, органы прокуратуры проверяют правильность применения и соблюдения ими законов и изданных на их основе нормативных и индивидуальных актов, касающихся деятельности общественного объединения. Значительное место в работе прокуратуры занимает надзор за государственной регистрацией общественно-политических формирований.
Таким образом, гарантии имеют серьезное значение для характеристики административно-правового положения общественного объединения в Российской Федерации. Причем важно подчеркнуть, что они тесно взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга.
И последняя проблема, которая рассматривается в настоящем параграфе, связана с юридическим опосредованием ответственности общественного объединения. Современное российской законодательство фиксирует несколько принципиальных предписаний об ответственности общественных объединений.
Так, Федеральный закон «Об общественных объединениях» в ст. 16 указывает, что не допускается создание и деятельность общественных, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.
Статья 41 Закона называет основания ответственности общественных объединений, а статья 44 раскрывает порядок ликвидации общественных объединений. Целостный же институт юридической ответственности общественных объединений еще не сложился, а это, во-первых, затрудняет применение мер государственного принуждения к общественным объединениям, нарушающим действующие законодательство; во-вторых, открывает «лазейку» для провокаций и вне правовых репрессий по отношению к «неблагонадежным», оппозиционным общественным объединениям. Меры юридической ответственности очень часто сочетаются (должны сочетаться) с иными формами принудительного воздействия на общественные объединения, поэтому правильнее было бы говорить о становлении института принуждения общественных объединений. В рамках данного института институт ответственности функционировал бы наряду с институтами пресечения, контроля и т.п.
В первую очередь, конечно, важно совершенствовать формы государственно-правовой (конституционной) ответственности общественных объединений. Именно они находятся в начальной стадии своего формирования. Общим основанием государственно-правовой ответственности общественных объединений является не конституционность их действий, но в основание ответственности должна быть положена не конституционность не любых, а совершенно конкретных деяний. Формулировки статей 16 и 41 Федерального закона «Об общественных объединениях» в этом смысле нуждаются в уточнении – не конституционность общественных объединений может базироваться на таких неконституционных действиях членов данных объединений, которые образуют составы самостоятельных уголовных преступлений. Следует отметить что не конституционность действий членов общественных объединений, подпадающие под формулировки ст. 16 и 41 Закона «Об общественных объединениях», но не образующая состава уголовно наказуемого деяния, может влечь применение в отношении соответствующих объединений только пресекательных мер (приостановление деятельности объединений в целом или их руководящих органов) . Крайняя мера ответственности – роспуск общественных объединений – может иметь место только тогда, когда не конституционность действий данных объединений заключается в совершении их членами уголовных преступлений, после осуждения последних за преступные деяния . Говоря о приостановлении деятельности общественного объединения Е.В. Нащекина пишет, что «…учитывая особенности административно-правового регулирования деятельности общественных объединений, приостановление деятельности – это и санкция, и предупредительная мера, которая имеет не только пресекательное, но и превентивное значение» .
Не конституционность действий общественного объединения, сопряженная с подобными деяниями, еще не повлекшими осуждение лиц, их совершивших, может быть основанием для применения мер, пресечения, но не ответственности. Роспуск общественных объединений в исключение из сформулированного выше правила может иметь место в связи с имущественной несостоятельностью распускаемых общественных объединений.
Административные и гражданско-правовые нарушения, допускаемые органами общественного объединения и членами общественных объединений, очевидно, должны влечь применение мер пресечения по отношению к объединениям в целом либо приостановление и роспуск органов общественных объединений в прямо установленных законом случаях .
Вопросом первостепенной важности является четкое нормативное регулирование отношений, связанных с соотнесением ответственности общественных объединений в целом и их членов в частности. Современное российское законодательство об общественных объединениях в этой части содержит не совсем четкие указания. Заметим, что не любые правонарушения членов общественного объединения, которые объективно могут служить основанием ответственности объединения, в субъективном смысле допустимо относить на счет этих общественных объединений. Соотношение ответственности общественных объединений и членов (органов) объединения на нормативном уровне должно опосредоваться, таким образом, чтобы исключить объективное вменение и оживление антидемократического принципа коллективной ответственности без вины.
Прежде всего, в законодательство об общественных объединениях необходимо заложить критерии относимости действий, решений, актов, органов, должностных лиц, рядовых членов объединения к деятельности самого объединения, при этом желательно четко описать то, что может быть охарактеризовано как «эксцесс исполнителя». Общий принципиальный стандарт разграничения ответственности общественного объединения и их членов (органов) может быть таким: «Общественное объединение не несет ответственности за действия своих членов (своих первичных ячеек), если эти действия не санкционированы им (его высшим руководящим органом), не отражают общей направленности его деятельности. Общественное объединение ответственно за подобные действия, носящие длящийся характер (принятие незаконных решений, постановка неконституционных целей, систематическое нарушение общественного порядка и т.п.), если им могли бы быть, но не были приняты реальные меры для пресечения этих действий». В конечном итоге на общественное объединение может возлагаться ответственность за действия, решения, которые объективно экстраполируются на общественное объединение в целом. Кроме того, общественное объединение должно иметь шанс самостоятельно оценивать противоправные действия своих членов, органов и принимать решение о возможности пребывания правонарушителей в собственных рядах или о возможности роспуска органов, допускающих противоправные действия. Особенно тонок, выверен, детализирован механизм ответственности должен быть, когда речь идет о мощных, многотысячных общественных объединениях, распространяющих действие на значительные территории.
Дело в том, что в отношении этих общественных объединений легче допустить объективное вменение. На наш взгляд, противоправная деятельность руководящих органов общероссийских общественных объединений может влечь юридическую ответственность самих объединений только, тогда, когда данные противоправные действия поддержаны подавляющим большинство первичных территориальных ячеек этих объединений, если последние имеют соответствующую структуру. Если общероссийские общественные объединения не имеют жесткой, закрепленной уставом структуры, то противоправные действия их руководящих органов в любом случае не должны влечь ответственности общественного объединения в целом. Безусловно, сформулированный подход не стоит распространять на имущественную ответственность общественного объединения, которая регламентируются нормами гражданского законодательства.
Таковы некоторые, концептуальные положения, которые необходимо иметь ввиду, что при законодательном закреплении прав, обязанностей, гарантий и ответственности общественного объединения.

 

← Назад

Запись на консультацию